12大標(biāo)準(zhǔn)：判斷PPP是否合規(guī)
為規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，財(cái)政部自2017年11月起，圍繞財(cái)辦金92號(hào)文掀起了一場(chǎng)集中清理PPP項(xiàng)目的“風(fēng)暴”，對(duì)不符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清退。
近日，財(cái)政部PPP中心公布的清理結(jié)果顯示，截至2018年3月末，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)已累計(jì)清理管理庫項(xiàng)目1160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬億元。這意味著，在財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目中，已有約14%的PPP項(xiàng)目被清理;清減投資額則占總投資額比重接近10%。
除了上述1.2萬億元PPP項(xiàng)目被直接清理出庫外，財(cái)政部近日還下發(fā)了財(cái)金[2018]54號(hào)文，對(duì)存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。其中，對(duì)于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的總投資達(dá)4818億元的89個(gè)項(xiàng)目，要求有關(guān)省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面于6月底前完成整改。逾期仍不符合相關(guān)要求的，將被調(diào)出示范項(xiàng)目名單、或清退出項(xiàng)目庫。
那么，應(yīng)該如何判斷哪些屬于不規(guī)范的PPP呢?為了更為清晰地闡釋，本文不僅從12個(gè)角度切入，對(duì)PPP規(guī)范性要求及政策規(guī)定進(jìn)行全面梳理;亦結(jié)合了16個(gè)具體典型案例，對(duì)不規(guī)范PPP進(jìn)行歸納解析。
本文綱要
一、PPP適用范圍
二、政府方簽約主體
三、社會(huì)資本方主體
四、運(yùn)作方式
五、項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)
六、采購程序
七、風(fēng)險(xiǎn)分配
八、績(jī)效掛鉤機(jī)制
九、兩評(píng)一案
十、項(xiàng)目期限
十一、項(xiàng)目資本金
十二、信息公開
一、PPP適用范圍
(一)規(guī)范性要求
PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。主要包括：
市政設(shè)施(燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼?;
交通設(shè)施(公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等);
公共服務(wù)(醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等);
以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。
項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高等特點(diǎn)。
政策依據(jù)
◆ 財(cái)金[2014]76號(hào)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》和財(cái)金[2014]113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》：
PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。
◆ 發(fā)改投資[2014]2724號(hào)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》：
PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。
◆ 國辦發(fā)[2015]42號(hào)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》：
在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。
(二)判斷標(biāo)準(zhǔn)
1、政府負(fù)有提供責(zé)任
政府負(fù)有提供責(zé)任，是指在消費(fèi)過程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下無法實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，只有政府提供才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，包括向公民免費(fèi)提供的純公共產(chǎn)品及向消費(fèi)者收取一定費(fèi)用的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
政府不負(fù)有提供義務(wù)，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，不得采用PPP模式。
政策依據(jù)
◆ 財(cái)金函[2016]47號(hào)《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》：
不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的，不得列為PPP備選項(xiàng)目。
◆ 財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》：
不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。
2、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作
不涉及到國家機(jī)密，市場(chǎng)化運(yùn)作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本，適合社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)提供。
政策依據(jù)
◆財(cái)金[2014]113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》：
投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。
◆財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》：
不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目包括涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目。
(三)典型案例分析
【非公開案例】中部省份某一省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，園區(qū)管理委員會(huì)為園區(qū)招商引資，將園區(qū)內(nèi)工業(yè)廠房、員工宿舍、行政辦公樓以及園區(qū)內(nèi)道路建設(shè)維護(hù)采取打包方式，合并成一個(gè)PPP項(xiàng)目包，通過競(jìng)爭(zhēng)性公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，項(xiàng)目建成后的工業(yè)廠房、員工宿舍及行政辦公樓以極低的價(jià)格出租給入園企業(yè)，項(xiàng)目收益不足部分采取財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)機(jī)制予以補(bǔ)足。
該案例屬于典型的隨意擴(kuò)大PPP適用范圍和邊界問題。入園企業(yè)的工業(yè)廠房、宿舍及辦公樓，屬于純粹的商業(yè)性服務(wù)范圍，不屬于應(yīng)該由政府提供的公共服務(wù)范圍，政府沒有提供義務(wù)。因此這些均不屬于PPP適用范圍，也不得采取PPP模式。
